香港强制公积金的探究及启示

来源:   发布时间:2020-05-12

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作者简介

韦余香,2005年加入中海实业有限责任公司,现任下属分公司综合办公室主任,中共党员,毕业于中国社会科学院,公共管理硕士,中级经济师、高级人力资源师、注册招标师。具有多年的人力资源管理和项目管理经验。

 摘要:随着老龄化的来临,通过梳理香港强制公积金制度,对于内地探索养老保险的覆盖面、开展多种类型的养老基金计划及加强养老基金监管等有借鉴意义。

关键词:老龄化 强制公积金 启示

 一、 香港强制公积金产生背景

1.香港的社会特征

论及香港强制公积金,必须要了解一下其特殊的社会特征和现状。香港以中西合璧为引领,在生活方式、道德观念、思想文化、社会治理及经济价值观念等多方面都显现了鲜明的东西融合特征。香港因殖民身份,长期以英国经济体制、资本主义文化、生活方式为基础,改变和形成了现有的生活方式。一定程度上,虽然西方殖民统治及文化同化了香港的生活方式,但香港作为中国领土不可分割部分,其人口多数是不同时期、不同条件和方式由内地迁入,中华民族“独立、民主、自强”的优秀传统依然根深蒂固。这就使香港逐渐形成了类似于西方文化的观念形态,社会生活方式、物质观念和与接近于中国大陆文化观念、伦理道德、社会习俗等方面并存的格局。

香港的调节机制以自由市场调节为主要手段。它的管理模式、所有制结构以及各种资源调节、配置,具有明显的资本主义特征:在资源配置中,基本上以市场调节为准绳;在经济决策上,以自主决策为主,实行“消极的干预政策”。

2.香港人口老龄化加速

香港连续多年出生率低于死亡率。2018年香港率较2017年下降5%,在出生率持续走低的过程中,因香港市民更加注重健康管理,以及医疗水平和社会保险意识的提高,而生命周期反而延长,香港人口老龄化形势严峻。由此导致,现有就业人员要承担老龄化带来的大量退休人员养老开支。且随着出生率低和家庭人口数量的降低,导致就业人口越来越少,负担越来越重。

1)65岁及以上人口比例持续提升。从上个世纪50年代起,65岁及以上人口的比例从2.65%上升至16.88%,2008年香港65岁以上老年人比例12.65%,而2018年65岁以上老年人127万人,占总人口比例近16.88%,较2008年上升近5%;香港人口在未来五十年人口将持续老化。


图1:老年人(65岁及以上)占总人口比重走势图

2)平均预期寿命上升。香港在2010年至2018年间的死亡率持续下降,由2010年的出生率12.6%下降到7.2%。与其他国家相比,香港的死亡率正处于一个甚低的水平,从2010年至2018年在6.0-6.4%之间,令平均预期寿命上升。在2018年,男性的平均寿命是82.2岁,而女性平均寿命则是87.6岁。根据推算,预计在2060年男性的出生时平均预期寿命将达到87.1岁,女性则达到92.4岁。

表1:2010-2018年中国香港出生、死亡人数、平均预期寿命


数据来源:香港统计局

3)劳动力人口下降。65岁以上老人占总人口比例持续上涨,而劳动力人口却持续下降,导致社会生产劳动力增长放缓。2010年香港整体劳动人口为415万,劳动力参与率为59.11%,而2018年为447万,劳动力参与率为60.11%。据此,以及结合出生率,香港所有劳动人口参与率按推算会由2018年的60.11%下降至2060年的49.6%,人力资源将整体供应不求。


图2:香港15岁以上劳动力参与率

从以上数据看出,香港预期未来将持续面临人口急速高龄化和劳动力下降的双重挑战。

3.强制公积金制度产生

考虑到香港的自由市场经济体制及加上香港社会老龄化的趋势,同时,现有的职业退休保障计划覆盖面太低,迫切需要建立一个符合香港社会特征、社会需要、民生保障的全面退休保障制度,以保障劳动者退休后能够老有所养、老有所依。强积金制度在香港从2000年12月1日起开始启动实施。

通过香港人民的个人存储加上香港政府的强制储蓄辅助,香港已具备世界银行发表《扭转老年危机——保障老人及促进增长的政策》报告书中提出的退休保障三大支柱方案。即:一是社会安全网,二是个人强制供款计划;三是由个人自愿性储蓄和保险。香港强积金制度属于个人强制计划,也就是报告书中第二条支柱方案。

4.香港享有退休保障的人口

未实施强积金制度前,香港当地仅有大约33%的就业人口可以享有基本退休养老保障。但实施强公积金实施后,因其强制性、广覆盖和标准低特点,香港就业人口有近90%的人口纳入了强积金保障范围。 

一、 香港强制公积金的主要内容

1.强制公积金覆盖的范围

事实上,基础的养老计划都是以就业为基础,强公积金也不例外,通过政府介入市场,通过第三方私营组织进行管理,且要求强制执行的公积金制度,做到未雨绸缪,以保障目前在职的劳动者能够在退休后,老有所养,老有所依。

强积金是以聘用为基础的退休保障制度。只要年满18岁至未满65岁,不论你是员工或自雇人士,常在香港居住和工作,都必须参加强积金计划,仅部分获豁免人士除外。

1)    缴费比例

强积金缴费以员工缴费基数来核定,比例为5%,企业和员工各按员工基数的5%共同组成缴费金额纳入账户。就月收入员工而言,最低及最高有关入息水平分别为0.71万元港币及3万元港币。需要说明的是,在考虑最低工资水平、物价指数及经济发展水平等因素情况下,对上下限会有调整。

表2:强积金上限及供款额

此外,香港政府将自主经营人纳入了强积金制度范围内,可选择按月或按年进行缴费,缴费额为有关入息的5%,同时也受最低及最高有关入息水平限制。其最低及最高有关入息水平分别为每月0.71万元港币(或每年8.52万元港币)及每月3万元港币(或每年36万元港币)。

表3:强积金有关入息及强制性缴费

1)    离港工作员工的强积金管理

根据香港政府强积金制度涵盖范围的指导原则,要求被视为与香港有足够联系的香港居民,都要参加强积金计划。比如说在香港本土被聘用的香港居民,被外派到香港以外的国家工作,都应该参加强积金计划,并为该员工承担强积金按时缴费。

2.强积金的监管机构

香港的计划管理局负责规范管理和监察强积金制度的运作,并监督有关人员执行、遵守相关政策要求。因强积金供款属强制性供款的特性,政府已在强积金制度下订立及完善多项措施,确保强积金资产获得妥善保管及收益最大化,自执行强积金制度19年以来,13年为正回报,6年为负回报。积金局通过受托人制定相关计划,并通过保管人、计划管理人、投资经理、中介人等落实公积金款的保管及创收。

3.强公积金公缴纳的税项扣减

香港强积金制度的一个显著特点就是,税收优惠政策强有力地推动企业和个人积极参与强积金计划。其实行的是在强积金的缴费、投资收益、待遇领取等阶段都有税收优惠,即EEE模式的税收优惠模式。无论是雇主、雇员还是自主经营者,其缴费都可以获得扣减税项,事实上是为雇员提供了一个合理的避税方式。但需要特别说明的是员工的自愿性缴纳,无任何税项减免。

4.养老金的权益归属、转移与领取    

企业和员工缴费、投资收益全部归员工所有。个人原来积累的强积金权益将全额转移到新企业的计划户头中,合并计算。

由于强积金制度的目的在于协助就业人员提前为未来退休后的生活作好资金储备,因此参与计划成员须遵守《强制性公积金计划条例》规定,只有在员工达到法定的65岁退休年龄时,才可以一次性领取员工个人账户积累的养老金。但参与强积金计划的成员可在65岁前在有些情况下,可提取累算权益。

一、     强制性公积金制度基本特点

香港强制性公积金制度作为当今养老金制度的改革与发展趋势的产物,在考虑到香港的经济及人文特点,也吸收了新加坡、智利等国的经验,具有鲜明和独特的特征。

1.法定性和低标准,确保合理负担和广泛参与。强积金是以雇佣为基础的退休保障制度,覆盖范围非常广泛。除了豁免人士,年满18岁至未满65岁员工及自雇人士均须参加强积金计划,且缴纳费用设定在不同范围,根据实际收入情况进行缴费。

2.小政府,大社会,“政策推动”和“利益引导”双效并举。一方面,政府运用行政手段,制定相关政府政策力量强制性推动强积金制度,必须强制执行。同时,税收优惠政策减轻了企业和员工负担,能够吸引他们积极参与。另强积金制度规定供款的投资收益及员工领取强积金时可以不纳税。除法律规定的强制性供款外,自愿性缴纳也为有能力和有需要的人士提供了空间,有一定灵活性。另一方面,强积金实施后,对大型的企业、公司来讲,通过税收优惠政策,没有为其经济积累带来太多压力;虽然对一些小企业来说加重了一些负担,但强积金为整个市场发展注入了新的血液,创造了更多的经济机会,小企业在未来会得到更多的实惠。

3.香港对投资活动限制少,但注重保障参与人的投资选择权,且因香港资本市场较发达,金融工具丰富,要求投资管理人提供多层次产品组合,保证较高的效率。

4.强积金半自由行。2012年11月实施,员工个人缴纳部分可由员工自行选择基金计划。提高投资自主性。未来几年,很有可能实施强积金全部自由选择,意味着企业缴纳部分也可以由员工选择投资。 

5.基本建成了养老保障多支柱体系。综合社会保障援助计划、强积金制度及公务员退休金制度、自愿性的职业退休计划及个人储蓄性养老计划的多种养老保障,基本满足了绝大多数劳动者退休保障需求。

二、 强制公积金制度对健全中国大陆养老保障体系启示

香港在探索完善的养老体系上做了大量的研究,尤其是在强积金的制度建设和运营管理经验方面,成效显著。但中国大陆无论从人口规模、经济体制、社会环境上,还是经济发展速度、社会文化等方面都与香港存在的差异较大,只可借鉴,不能照搬照抄。

一是亟待建立健全养老保障体系。根据联合国老龄化社会的标准,我国从2000年开始就已进入了老年型社会,并以惊人的速度增长。从2010年至2050年,中国40年人口发展预测中可以看到,中国将面临世界人口史上最大规模的老年人口增长。据统计,2018年我国老年人口抚养比达到16,也就意味着每100个15-64岁的劳动人口需要抚养16个老龄人口,且我国人口老龄化程度持续加深。

图3:中国60岁以上老人占比

老龄化社会,老年人的退休保障问题是个巨大挑战。目前,我国的养老金缺口严重。2011年以来,在基本养老金参保人平均增速为4.04%,而退休人员的平均增速已达6.64%,养老金收入小于支出的现象会持续下去,养老金缺口严重。据了解,尽管经过连续十年以上的养老金待遇调整,但随着物价上涨及通货膨胀,来自基本养老金替代率仍然很低,尤其在独生子女养老负担较重,家庭养老功能弱化情况下退休人员的基本生活保障面临着较大风险。因此,养老保障体系的建立健全关乎退休人员的基本生活保障,也影响着就业人员的稳定,关乎整个社会能否长治久安,和谐发展。

二是建立健全养老保障体系,打造多种类型并行的养老金计划。香港的养老保障制由以政府为有需要基本保障计划的第一支柱、强制公积金为主的第二支柱和市民个人储蓄的第三支柱为辅的基本养老保障体系,基本建成了世界银行倡议三大安老支柱。对于中国大陆来说,就应该完善体系建设,探索多种养老保险计划,以适应不同行业的养老需要。就拿农民工来说,由于其工作的不稳定性和变动性,经常会出现离开某个打工城市,就进行社保“清户”现象。对于社保来说,他们更愿意农民工“清户”。因为农民工“清户”,只能一次性领回自己所缴纳的那部分“小头”, “大头”——企业缴纳的统筹部分,进入地方社保基金,也就是说企业缴纳的部分都贡献给了地方社保。意识淡薄、就业不稳定、信息不对称成了农民工频繁“清户”的重要原因。但是从长远来看,农民工没有了劳动能力后养老没有了生活保障。因此开拓农民工养老金计划势在必行,并且随着农村养老计划的成熟,必将完善国家养老保障体系。再者,目前70后、80后人员对于保险意识增强,除了企业缴纳的基本养老保险,也根据自身实际为自己购买储蓄型养老保险,也为父母购买储蓄型保险,也必将改善人口老龄化带来的养老压力。

三是完善养老保障体系,需要加强监管力度。 

根据《强制性公积金计划条例》成立的香港积金局,要负责管理及监督强积金制度的运作,以保障强积金资产安全。因此,在坚持“维持公平自由的市场竞争和降低政府的监管成本”原则的基础上,积金管理局和金融监管局、证券及期货事务监察委员会、保险业监管处通过分工明确,各自为政,建立了一套相互制约的监管体系。而我国内地采用的是两条管理主线并行的机制,导致了管理和和监督机制无效率,统筹账户和个人账户混账管理,进而导致国家偿付责任加重。因此,中国大陆养老保险运行模式的效能要想提高,就必须革新现有管理模式,打破政事合一,建立以养老保险基金管理机构自我监管为主,其他相关机构监管为辅的管理体系。

四是提高企业年金认识,完善企业年金制度。

中国企业年金一元化,政府垄断式运营,覆盖范围小,主要集中在石油、石化、银行、电力等大型企事业单位,中小企业发展缓慢,私营业主更是未纳入范围内;转移困难,员工没有自主权。如今,退休人员将养老保障完全寄托于基本养老保险制度,国家财政和现有就业人员面临了巨大压力,延长退休年龄也已提上了日程。在借鉴香港强制公积金制度的基础上,可建立健全相关法律法规体系,完善企业年金制度建设,提高其强制性,加大企业年金的覆盖范围,尤其可为有意愿参与的中小企业提供无息或者贷款优惠,建立完备的担保体系,加强对中小企业的政策倾斜。另一方面加大税收优惠力度,可列入个人所得税专项扣除项目。再者在保证安全性和流动性的基础上,对于存储的企业年金,加强市场化运作和管理,确保收益最大化,补充基本养老体系的不足。

 

参考文献:

[1] 宋雪程.香港强积金制度对内地发展职业年金制度的启示 .山东行政学院学报,2017.3

[2] 韩福源.机关事业单位职业年金制度中激励机制的构建——基于香港特区强积金的经验启示.广西经济管理干部学院学报。2015

[3] 孔亚欣.我国人口老龄化背景下的养老困境与对策分析 ——以《老有所依》为例,戏剧之家.2020

[4]香港公积金局网www.mpfahk.org

[5] 刘千亦.我国企业年金发展现状、问题与对策.《纳税》.2019

[6] 田北海.香港养老模式及其对内地的启示.岭南学刊. 2015

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